Отраслевая система административного права

§ 1. Предмет и задачи науки административного права

Если административное право как отрасль права, система юридических норм регулирует действия разных субъектов, то наука административного права изучает, анализирует, систематизирует нормы, выявляет их роль. Итоги научных исследований отражаются не в нормах административного права, а в научных выводах, классификациях, предложениях. Формами реализации научных достижений являются научные доклады, статьи, книги.

Наука о российском административном праве – важнейшая отрасль правоведения. Ее значение предопределено ролью в российской действительности государственной администрации, норм административного права.

Предметом науки административного права являются общественные отношения, которые возникают при формировании и функционировании государственной администрации и система регулирующих их административно-правовых норм.

У административно-правовой теории, как и всякой отраслевой юридической науки, более широкий предмет, чем у отрасли права.

Во-первых, наука обязана изучать и нормы, и соответствующие им общественные отношения, выявлять качество тех и других, влияние норм на социальные процессы, особенности их реализации.

Во-вторых, научный анализ административно-правовых явлений предполагают изучение их динамики, их прошлого, выявление процессов их развития.

В-третьих, наука обязана заглядывать в будущее, разрабатывать рекомендации по совершенствованию структуры и деятельности государственной администрации, системы административно-правового регулирования. В настоящее время первостепенное значение имеет разработка проблем улучшения административно-правового обеспечения реализации и защиты праа граждан, государственного, регулирования рыночных отношений.

В-четвертых, наука призвана выявлять наиболее существенные признаки, связи административно-правовых явлений, принципы их функционирования. Она должна вырабатывать общеотраслевые понятия, которых нет в законодательстве (административно-правовое отношение, орган исполнительной власти, служба, административный акт, административное принуждение и др.).

Как правильно отметил К. С. Бельский, нормы – это непосредственный, сегодняшний материал науки административного права, но свой настоящий смысл они «получают благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий, на которых держатся, и исчезают». Система науки административного права включает не только знания о действующих нормах, но «также знания о наиболее общих категориях (понятиях) административного права: предмете, методе, системе и принципах административного права, административно-правовых нормах и административных правоотношениях, их видах, субъектах и объектах этих отношений, об исполнительной власти, ее признаках и функциях. Это – базисные категории первого уровня. По сравнению с другими категориями административного права они не прямо объективируются в административно-правовых нормах (нормах-дефинициях и нормах-принципах), но являются абстракциями, отражающими самые сущностные стороны административно-правовой действительности»*.

В предмете науки административного права можно выделить такие части:

• действующие и отмененные нормы административного права;

• анализ практики реализации норм административного права;

• система рекомендаций по совершенствованию правовых норм, практики, их реализации, а также используемых научных категорий.

* Бельский К.С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10. С. 21, 23.

Такие рекомендации могут касаться других отраслей права, общеправовых категорий.

В самом общем виде функции российской науки административного права можно сформировать так: теоретическая, прикладная, воспитательная.

Теоретическая функция – способствовать развитию юридической науки, общей теории социального управления. Прикладная – разрабатывать рекомендации по совершенствованию правового регулирования, деятельности государственной администрации, создавать необходимые условия для изучения административно-правовых явлений (подготовка учебников, монографий, статей и т. д.), пропаганда правовых знаний. Воспитательная – способствовать развитию необходимых навыков, подходов, принципов поведения у граждан, служащих, понимания ими необходимости государственного регулирования социальных процессов, необходимости реализации административно-правовых норм, нетерпимости к их нарушениям.

Административно-правовая доктрина тесно связана с другими ветвями древа юридической науки. Она активно использует положения и понятия, выводы и предложения общей теории государства и права, конституционного (государственного) права и в свою очереди обогащает их своими творческими достижениями. В исследовании правовых институтов административное право как сравнительно молодая наука опирается на достижения более старых, более специализированных наук. Так, в решении вопросов административной ответственности используются положения науки уголовного права, вопросов метода регулирования, административного договора – науки гражданского права, вопросов административного процесса – наук уголовного и гражданского процессов. Административно-правовые исследования способствуют развитию наук финансового, экологического, муниципального права. Следует также упомянуть о полезном взаимодействии административно-правовых исследований с исследованиями по трудовому, семейному праву и другим отраслям юридической науки.

Несомненно, что взаимодействие всех частей большой семьи юридической науки может быть очень плодотворным как для права и науки о нем вообще, так для административного права и науки в нем в частности.

Система административного права

Обязательным свойством самостоятельной отрасли права является ее целостность.

Система отрасли административного права — это научно организованная совокупность нормативных правовых предписаний, распределенных по группам — правовым институтам, сведенным в подотрасли, которые образуют отрасль — целостное нормативное образование.

Так, в качестве подотрасли административного права можно рассматривать управленческое право, оно складывается из ряда административно-правовых институтов (институт органов исполнительной власти, институт государственной службы, институт актов управления и т. д.). Выделяют и такую подотрасль, как полицейское право, которое состоит из институтов административного принуждения, административной ответственности и т. п.

В настоящее время пока еще в качестве подотрасли, а не самостоятельной отрасли права выступает административное процессуальное право. Некоторые ученые <В. И. Горобцов) выделяют также административно-исполнительное право.

Систему административного права как науки и учебной дисциплины традиционно, т. е. как это принято при построении многих отраслей, делят на две части: общую и особенную.

Общин часть (институционная) включает нормы и институты, охватывающие управление в целом (понятие государственного управления, его сущность); формы и методы государственного управления; административно-правовой статус субъектов административного права (граждан, организаций, органов исполнительной власти, государственных служащих и т. д.); административное принуждение и ответственность; административный процесс; обеспечение законности в сфере управления и т. п.

Особенная часть (отраслевая) определяет специфику управления различными сферами нашей жизни (отраслями): особенности управления образованием, здравоохранением, наукой, промышленностью, сельским хозяйством и т. д.

§ 3. Система административного права

Административное право представляет собой, прежде всего, совокупность норм права, регулирующих определенные общественные отношения, являющиеся предметом отрасли. Из теории права мы знаем, что отрасль права является не механической совокупностью норм, а полноценной самостоятельной системой, характеризующейся единством предмета, метода, принципов правового регулирования и некоторыми другими особенностями.

Прежде всего, это проявляется в том, что в административном праве соседствуют нормы материальные и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права, таких как конституционное, гражданское и уголовное право. Нормы материального административного права закрепляют систему органов государственного управления, их компетенцию, структуру каждого из них, а также права и обязанности граждан и юридических лиц; процессуальные же определяют порядок реализации многих норм первой группы, устанавливают процедуру их осуществления в сфере управленческой деятельности.

Большинство отраслей права со временем выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право), другие пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Некоторые административисты склонны выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права *(50). Иногда процессуальные нормы выделяют в специальную часть административного права, наряду с традиционными общей и особенной частями *(51).

Однако процессуальные нормы административного права столь разнообразны и разноплановы, что их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нем окажутся соединенными единой институциональной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий субъектов государственного управления в процессе осуществления ими своих полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т.п.

Помимо процессуальных норм, усложняющих своим наличием систему административного права, большое количество споров вызывает и структура общей и особенной частей административного права, а также само количество выделяемых частей отрасли. Очевидно, что общая часть отрасли должна объединять те нормы и институты, которые действуют применительно ко всем сферам правового регулирования этой отрасли. К таким относят нормы о статусе субъектов отрасли права, об отраслевых принципах правового регулирования, нормы об ответственности, процессуальные нормы и т.д. В то же время многие авторы (их абсолютное большинство) включают в структуру общей части административного права также нормы о понятии, методах, формах и общих принципах государственного управления, а также нормы института государственной службы.

Следует отметить, что традиционное советское административное право в составе общей части административного права выделяло:

нормы, определяющие характерные черты и закрепляющие принципы советского государственного управления;

нормы, определяющие правовой статус органов государственного управления, формы их деятельности, особенно акты управления;

нормы, регулирующие государственную службу;

нормы, определяющие статус управляемых объектов (предприятий, учреждений и организаций, различных их составных частей);

нормы о правовом статусе общественных организаций и органов общественной самодеятельности;

нормы о правовом статусе граждан;

нормы о мерах убеждения и принуждения в государственном управлении, в том числе нормы об административной ответственности, производстве по делам об административных правонарушениях;

нормы о способах обеспечения законности в советском государственном управлении.

Особенная часть административного права, по представлениям того периода, в значительной степени являющимся актуальными и на сегодняшний день, включает в себя:

нормы, регулирующие государственное управление в областях планирования, ценообразования, финансов, кредита, учета и других видов межотраслевой (функциональной) деятельности;

нормы, регулирующие государственное управление в отраслях и группах отраслей народного хозяйства, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. *(52)

Принципы систематизации норм административного права и, в частности, объединения норм в общую и особенную части у современных специалистов значительно различаются.

Так, Д.Н. Бахрах указывает, что общая часть включает в себя общие регулятивные и охранительные нормы и поэтому, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти. В связи с этим автор включает в состав общей части две группы институтов, первая из которых состоит из институтов, регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права; административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.); административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений; административно-правовые статусы негосударственных организаций; формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права. Вторая группа состоит из институтов, обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти; регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).

В особенной части административного права Д.Н. Бахрах выделяет четыре подотрасли, объединяющие нормы, регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность, организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации, социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ, деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей) *(53).

Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, со своей стороны, включают в общую часть административного права нормы о субъектах административного права, административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти, институты административных правонарушений и административной ответственности, административно-правовые аспекты статуса судебной власти, Прокуратуры РФ, адвокатуры. Особенная часть, по мнению данных авторов, должна включать две подчасти, одна из которых объединяет нормы, направленные на правовое регулирование основ отраслевого управления (экономикой, в области социально-культурного строительства, в области административно-политической деятельности), а другая — нормы в сфере межотраслевого управления.

Н.М. Конин по масштабу действия нормы административного права делит на две большие группы. Одна группа норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления и устанавливает: общие правовые основания, условия и порядок формирования всех органов исполнительной власти, определение и закрепление их компетенции; общие правила поступления на государственную службу и ее прохождения; общие основания, условия и порядок привлечения соответствующих субъектов к дисциплинарной или административной ответственности и т.д. Другая группа административно-правовых норм действует только в конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления): особые правила организации и деятельности силовых министерств и ведомств в отличие от центральных органов исполнительной власти экономического и социально-культурного профиля; особые правила поступления на государственную службу в органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы и т.д.; специфические правила привлечения работников выше званных органов к дисциплинарной и административной ответственности и многие другие административно-правовые нормы отраслевого масштаба и характера. *(55)

Ю.А. Тихомиров вообще склоняется к мысли, что при определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. По его мнению, отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правонарушения); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з); правовое регулирование нормативов *(56).

Итак, из всего вышеприведенного следует, что систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования.

По первому из указанных критериев административно-правовые нормы подразделяются на две части: общую и особенную. Всякое выделение специальных и других дополнительных частей в структуре отрасли, на наш взгляд, является нарушением классификационного критерия, поскольку все нормы административного права действуют либо в масштабе всей отрасли, либо в одной из сфер регулируемых административным правом общественных отношений.

Второй критерий подразумевает объединение административно-правовых норм в институты и подотрасли административного права. В данном случае институт является наиболее дробной системной единицей отрасли после нормы права и объединяет такие нормы, которые регулирует какой-либо один достаточно частный спектр административно-правовых отношений.

Обращает на себя то обстоятельство, что институт административного права может содержать как нормы только одной из частей отрасли, так и нормы обеих частей административного права. Так, институт государственной службы следует причислять к числу последних, поскольку в рамках этого института содержатся как нормы, характеризующие правовой статус одного из видов субъектов административного права, так и нормы, определяющие режимную организацию управления в области взаимоотношений государства и его служащих.

Отдельные нормы и целые институты административного права могут объединяться по тому же признаку в целые подотрасли. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что традиционное институциональное деление норм особенной части административного права долгое время лишало советское административное право выделения самостоятельных подотраслей. Однако объективно существующие особенности принципов и методик правового регулирования отдельных блоков общественных отношений в рамках единого предмета административного права обусловили достаточно активное обособление норм и институтов особенной части отрасли в подотрасли, некоторые из которых в свое время стали прообразом некоторых новых комплексных отраслей российской системы права (например, финансового права, права социального обеспечения, земельного права, экологического права и т.д.).

Формирование подотраслей административного права не закончено, их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными, однако, неоднократные попытки создания самостоятельных учебных курсов по частным вопросам административного права свидетельствуют об объективном процессе дробления административного права на подотрасли.

Говоря о системе административного права, не следует смешивать ее с системой административного законодательства, еще более разрозненной и обширной. Объединяет эти системы многое, однако, в автоматического «наложения» одной системы на другую не происходит. Это связано с тем, что нормы права, системно объединяемые в институты и подотрасли либо части, закрепляются в самых разных источниках права.

Административное законодательство состоит из отдельных нормативно-правовых актов различной юридической силы и уровня, закрепляющих нормы административного права в произвольном, с точки зрения системы отрасли, порядке. Однако в работе с этим разрозненным материалом немалую помощь оказывают теоретические разработки в области форм административно-правового регулирования, в частности, понятие административно-правового режима. Как правило, логически и нормативно взаимосвязанная совокупность нормативно-правовых актов — это источники отдельного административно-правового режима.

Среди основных институтов административного права можно выделить следующие:

институт государственной службы;

институт органов государственного управления;

институт муниципального управления и муниципальной службы;

институт административной ответственности;

институт охраны собственности административно-правовыми средствами;

множество предметных институтов особенной части (институт охраны государственной границы, институт адвокатуры и нотариата, институт исполнительного производства, институт приватизации, институт разрешительной системы и др.).

В структуре отрасли в настоящее время по-прежнему остаются такие крупные подотрасли, как:

полицейское право и т.д.

Необходимо отметить, что значение систематизации норм отрасли права, и особенно административного права, огромно, поскольку позволяет не только методологически выстроить стройную систему взаимосвязанных норм отрасли, но и определить их иерархию, установить пропорции в становлении тех или иных сегментов системы, обеспечить гармоничность развития отрасли за счет введения новых и упразднения старых структурных элементов.

Система административного права – актуальный вопрос украинской административно-правовой науки

Доктор юридических наук профессор,

Декан юридического факультета

Запорожского национального университета, Украина

Вопрос системы административного права на современном этапе коренного пересмотра основных положений современной украинской административно-правовой науки является одним из наиболее дискуссионных. Изменение сущности, назначения соответствующей отрасли, переход к новой «базовой» модели взаимоотношений субъектов административно-правовых отношений, заимствование многочисленных европейских административно-правовых институтов, обновление административного законодательства существенно актуализируют вопрос системы административного права, поиск новой современной её модели, которая бы соответствовала реалиям современного времени. Множественность и разнообразие доктринальных подходов к освещению этого вопроса в контексте поиска базового доктринального положения о сущности, назначении административного права обуславливает наличие нескольких вариантов понимания системы административного права. Если ранее (примерно до начала ХХ ст.) в разнообразных отраслевых правовых источниках система административного права рассматривалась традиционно как совокупность Общей и Особенной его частей (хотя в некоторых источниках можно найти и упоминание о Специальной части) с внутренним распределением в их содержании административно-правовых институтов, то в современных научных, публицистических, учебных отраслевых работах предложения ученых-административистов несколько видоизменены. Так, например, обобщенный анализ имеющихся источников, посвященных соответствующей проблематике, свидетельствует, что имеет место несколько доминирующих подходов к решению соответствующего вопроса: во-первых, заимствование традиционного рассмотрения системы административного права сквозь призму его деления на Общую и Особенную части (например, работы Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, В.В. Зуй, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, С.В. Кивалова и др.), при этом необходимо отметить, что представители этого направления акцентируют внимание на условности такого деления, его преимущественно научном значении, а также мобильности содержательного наполнения этих частей с учетом изменений отрасли [1]. Во-вторых, наряду с заимствованием традиционного (вышеуказанного) варианта построения системы административного права, акцентирование внимания на возможности и других вариантах её построения при целесообразности комплексного их учета для формирования реального представления о системе отрасли (например, в наличии работы ученых-административистов, в которых они предлагают, наряду с делением системы административного права на Общую и Особенную части, одновременно учитывать и её деление на подотрасли, отрасли, институты, что позволяет глубже исследовать сам феномен системы соответствующей отрасли). При этом работы, например, Т.А. Коломоец, А.М. Бандурки содержат анализ и других вариантов построения системы административного права, предложенных учеными-административистами, однако с обоснованием целесообразности акцента повышенного внимания именно на собственном подходе [2]. В-третьих, кардинально новый, инновационный, новаторский подход к решению этого вопроса. Так, например, Р.С. Мельник предлагает в системе административного права выделять Общее административное право и Особенное административное право, заимствуя опыт немецкой административно-правовой доктрины, включая в Общее административно право институт принципов административного права, институт субъективных публичных прав частных лиц, институт публичного имущества, институт публичного исполнения административных актов, институт материальной ответственности публичной администрации, подотрасли служебного права, административно-деликтного и административно-процессуального права [3]. Соответственно Особенного административное право, по его мнению, охватывает административно-хозяйственное, полицейское, социальное, экологическое, муниципальное право. Е.В. Петров, рассматривал административно-хозяйственное право как подотрасль административного права. Возможность выделения варианта системы административного права, аналогичного предложенному Р.С. Мельником, рассматривают В.И. Олефир, В.В. Галунько, предлагая учебное пособие под названием «Общее административное право Украины», хотя и не аргументируя целесообразность такого выделения, а также вариант названия составной части системы административного права. Необходимость поиска кардинально нового подхода к пониманию системы административного права предлагают и представители российской отраслевой правовой общественности. Так, например, С.С. Купреев предлагает отойти от традиционного варианта рассмотрения системы административного права, заменив его системой, состоящей из взаимосвязанных, но в то же время самостоятельных частей, в числе которых выделяет: общетеоретическую часть, реализацию исполнительной власти в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, право государственной администрации, административно-деликтное право, административную юстицию [4]. Весьма своеобразный подход, без достаточно обоснованного выбора составных частей системы административного права, критериев для их выделения, что порождает множество вопросов к автору предложенного варианта.

Несомненно, вопрос определения системы административного права требует обновлённого осмысления в условиях пересмотра сущности, назначения последнего, однако выбор варианта построения такой системы должен быть обоснованным, согласованным с общетеоретическими новейшими положениями, логичным, отражающим реалии современного времени. Учет позитивного зарубежного опыта должен быть, но не искусственным, тотальным, чтобы не порождать дискуссионных вопросов о том, например, действительно ли административно-хозяйственное право является подотраслью административного, включая в себя и деликтный элемент, в т.ч. и преступного содержания (административно-уголовное право хозяйственной направленности), является ли действительно муниципальное право подотраслью административного права. Абсолютно непонятным остается подход некоторых ученых-административистов к рассмотрению в качестве подотрасли административного права Украины в рамках его Особенного составляющего элемента административно-строительного права, права социального обеспечения, административно-экологического (в некоторых источниках просто экологического) права, а также таможенного, налогового права, относительно которых аргументировано доказывается их самостоятельность, выделение в качестве самостоятельных отраслей права. Нужно ли выделять в системе отрасли права Общее и Особенное отраслевое право и чем отличается Общая часть отраслевой системы от Общего отраслевого права? Почему опыт именно одной страны является приемлемым для Украины в полном объеме? Множество вопросов предполагает поиск такого же количества вопросов с учетом отечественного исторического опыта, зарубежного опыта с акцентом на его приемлемость для Украины и корректировкой для отечественных реалий в условиях острой доктринальной дискуссии о дальнейшей судьбе, сущности, назначении административного права. Система отрасли должна раскрывать все многообразие полиструктурной, мобильной отрасли административного права, учитывать её специфику и предполагать наличие свойств системы права Украины в целом. Несомненно, должны быть в системе отрасли подотрасли, институты, нормы, их группирование в более сложные составные части системы отрасли в любом случае будет условным, однако предполагать общность критериев для объединения и соответствие названия, содержания всех составных частей системы отрасли аналогам системы права государства в целом. В этой связи целесообразно продолжить фундаментальные исследования феномена системы административного права Украины с учетом традиционных, исторически сложившихся постулатов, новейших зарубежных аналогов, адаптированных к отечественным реалиям, при условии их оптимального сочетания.

1. Административное право: підручник / Ю.П. Битяк (кер. авт. кол.), В.М. Гаращук, В.В. Богуцький та ін.; за заг. ред. Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, В.В. Зуй. – 2-ге вид., переробл. та доповн. – Х.: Право, 2012. – С. 42-43; Курс адміністративного права України: підручник / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, І.Д. Пастух, В.Д. Сущенко [та ін.] / за ред. В.В. Коваленка. – К.: Юрінком Інтер, 2012. – С. 34-35.

2. Коломоєць Т.О. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник / Т.О. Коломоєць. – К.: Юрінком Інтер, 2011. – С. 17-18; Адміністративне право України. Загальна частина. Академічний курс: [підручник] / за заг. ред. О.М. Бандурки. – Х.: Золота миля, 2011. – С. 81-85.

3. Мельник Р.С. Система адміністративного права України: монографія / Р.С. Мельник. – Х.: Вид-во Харківського національного університету внутрішніх справ, 2010. – 398 с.

4. Купреев С.С. К дискуссии о новой системе административного права / С.С. Купреев // Административное право и процесс. – 2013. – № 8. – С. 7-9.

Отраслевая система административного права

Административное право как отрасль права представляет собой в общем виде огромный, разобранный на множество нормативных актов конгломерат различных правовых норм. Чтобы привести такое собрание норм в стройный порядок, наука распределяет их по группам, из которых каждая образует институт. В результате создаётся стройная система норм административного права.

На сегодняшний день административное право знает две основные системы: институционную и отраслевую.

Институционная система, представляющая собой перенос гражданско-правовой схемы в область административного права, показывает нормы, отрасли наиболее полно. Преимуществом данной системы является то, что она группирует значительную часть правовых норм вокруг главных субъектов государственно-управленческих отношений, какими являются органы исполнительной власти, граждане, общественные объединения. Образуемые в пределах институционной системы правовые институты (органы исполнительной власти, государственной службы, административного принуждения) охватывают нормы административного права, регулирующие однородные общественные отношения, которые возникают во всех или в большинстве отраслей государственного управления. Данные правовые институты образуют общую часть административного права.

Отраслевая система административного права группирует нормы административного права с учётом исключительно отраслевых аспектов государственного управления и приводит к выделению обширного ряда правовых институтов:

Управление экономической сферой.

Управление промышленным комплексом;

Управление агропромышленным комплексом;

Управление транспортно-дорожным комплексом и связью;

Управление в сфере экологии;

Управление финансами и кредитом.

Управление в социально-культурной сфере.

Управление в области науки;

Управление в области культуры;

Управление в области труда и социального развития;

Управление в административно-политической сфере.

Государственное управление в области обороны;

Управление в области безопасности;

Управление в области внутренних дел;

Управление иностранными делами;

Управление в области юстиции.

Нормы данных правовых институтов регулируют отраслевые управленческие отношения, специфику каждой отдельной отрасли. Они образуют так называемую особенную часть административного права.

§ 3. Система административного права

Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм1.

Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые определения, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический — административно-правовой — режим регулирования.

«Под юридическим режимом. следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия—особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реали-

1 В реальной правовой системе могут быть и внутриотраслевая несогласованность норм и даже противоречия между ними, но это не правило, а исключение из него.

8 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

зации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»1. Два основных элемента более всего влияют на отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих положений, пронизывающих содержание отраслевых норм2.

Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное преобладало над индивидуальным.

В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». На первое место среди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюдение и защита прав и свобод человека. Можно говорить об определенном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, — реализация, защита прав и свобод.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения безопасности граждан, общества, государственного аппарата, страны;

2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);

1 Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 245.

2 Ж. Ведель вторую часть своего учебника «Административное право Франции» назвал «Административный режим». В это понятие он включил следующие элементы: принцип разделения властей, юрисдикцию административного судьи, правовой режим административных актов, принцип законности, ответственность администрации и ее представителей (см/ Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 66-273).

§ 3 Система административного права 9

3) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;

4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия субъектов исполнительной власти.

То, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей, очень важно для существования и развития и граждан, и государства.

Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).

Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят пять групп институтов (подотраслей):

1) регулирующих административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права);

2) регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

3) регулирующих административно-правовой статус негосударственных организаций;

4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;

5) регулирующих принуждение по административному праву. В особенной части административного права четыре подотрасли, объединяющие нормы:

1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;

2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;

3) регулирующие ее социально-культурную деятельность;

4) регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей).

Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление обороной и народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения

10 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. Для их юридического опосредования нужны разные административно-правовые нормы1.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер — в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, на транспорте, в связи, энергетике — ее роль является решающей. И хотя уменьшается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил, функции исполнительной власти, административного права в этих сферах весьма существенны.

Административное право — очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика2. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав.

Административное, государственное, гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. В административном праве содержится исходная правовая материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него группируются финансовое, земельное, экологическое право, т. е. оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отношения и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования.

Смотрите еще:

  • Коап рф 2014 часть 12 Административный кодекс рф 2014 КоАП для автомобилистов Наказания за нарушение правил дорожного движения установлены не в самих ПДД, как некоторые ошибочно полагают, а в Кодексе об административных правонарушениях ( […]
  • Статья 42 упк рф с комментариями Комментарий к ст. 42 УПК РФ 1. Настоящая статья начинается со слова "потерпевшим". Термин "потерпевший" в общей сложности пятнадцать раз употреблен законодателем в коммент. ст. (по два раза в ч. ч. 1 и 7, четыре раза в […]
  • Как выписать кеторол таблетки Таблетки, покрытые пленочной оболочкой зеленого цвета, круглые, двояковыпуклые, с тиснением буквы "S" на одной стороне; вид на поперечном срезе - оболочка зеленого цвета и ядро белого или почти белого […]
  • Публичное домогательство Публичное домогательство Институт демографии Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" № 755 - 756 1 - 28 января 2018 Понравилась статья? Поделитесь с друзьями: Следует ли судить […]
  • Сколько идет заказное письмо из красноярска в москву Сколько идет заказное письмо из красноярска в москву Из города в город идёт (без учёта дня приёма). А если города нет в списке? Вместо города (поселка), которого нет в списке, укажите административный центр субъекта […]
  • Ст 225 ук состав Ненадлежащее исполнение обязанностей по охране оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств Ненадлежащее исполнение обязанностей по охране оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств […]